10 марта в Торгово-промышленной палате Российской Федерации под председательством руководителя Комитета по предпринимательству в сфере строительства ТПП России, президента Ассоциации «Саморегулируемая организация „Межрегиональное объединение строителей“», члена Общественного совета при Минстрое России Ефима Басина состоялась конференция «Градостроительный кодекс Российской Федерации: оценка реализации за 20 лет».
В рамках конференции также прошла стратегическая сессия «Основные достижения и будущее градостроительного законодательства в Российской Федерации», модератором которой выступила Н. Б. Косарева, президент Фонда «Институт экономики города», член Общественного совета при Минстрое России. С докладами в рамках сессии выступили А. Н. Глушков, президент Национального объединения саморегулируемых организаций, основанных на членстве лиц, осуществляющих строительство (НОСТРОЙ), А. Ш. Шамузафаров, президент Национального объединения изыскателей и проектировщиков (НОПРИЗ), Л. А. Казинец, президент Национального объединения застройщиков жилья (НОЗА), М. Ю. Викторов, президент Национального объединения организаций в сфере технологий информационного моделирования (НОТИМ), А. В. Финогенов, заместитель генерального директора Фонда «ДОМ.РФ», Н. А. Сайфуллин, директор «ППК Фонд развития территорий».
Участники обсудили ключевые достижения градостроительного законодательства за последние 20 лет, а также предложения по его дальнейшему совершенствованию с учётом современных вызовов и потребностей отрасли.
Основа успешной реализации национальных целей
Ответственный секретарь Общественного совета при Минстрое России, помощник министра строительства и ЖКХ РФ Светлана Кузьменко. Светлана Кузьменко поздравила авторов Градкодекса РФ с 20-летием его утверждения и зачитала участникам конференции приветственное слово председателя Общественного совета при Минстрое России Сергея Степашина. Он отметил, что российская нормативная база в строительстве имеет долгую и непростую историю развития. Возникнув как величайшее предписание по отдельным вопросам строительства в XVII веке, в дальнейшем перечень требований и ограничений в градостроительной деятельности расширялся, приобретя системность.
В 1990-х годах возникла новая правовая реальность, закрепившая право населения и муниципалитетов участвовать в градостроительной деятельности. За 20 лет наша жизнь качественно изменилась в экономических, политических и культурных аспектах, возросли требования населения к качеству жизни, и выразил уверенность, что по итогам данной конференции будут сформированы новые концептуальные предложения по развитию Градостроительного кодекса РФ для обеспечения реализации всех поставленных Президентом России перед отраслью задач и национальных целей.
Градкодекс должен развиваться в соответствии с актуальными вызовами
Мероприятие открыл Ефим Владимирович Басин. Он отметил, что новый национальный проект «Инфраструктура для жизни» будет способствовать развитию индивидуального жилищного строительства (ИЖС), а также малых и средних городов и сельских поселений. «Однако для того чтобы вывести ИЖС на цивилизованный путь развития, предстоит проделать ещё большую работу», — подчеркнул Ефим Владимирович.
Он обратил внимание на необходимость укрепления законодательной базы. «Сегодня в Кодексе отсутствуют даже такие понятия, как „малоэтажный жилищный комплекс“, „коттеджный посёлок“ или „мастер-план“. Кроме того, до сих пор не решены вопросы, связанные с управлением общим имуществом в рамках ИЖС и малоэтажных жилых комплексов (МЖК)», — сказал Ефим Басин.
Отдельного внимания, по его словам, требует обеспечение социальной инфраструктуры. «Существующие нормативы, разработанные для многоэтажных домов, совершенно не подходят для малоэтажных комплексов. Речь идёт о создании школ, детских садов, объектов здравоохранения и других социальных объектов. Эти нормативы явно завышены в 2–3 раза и нуждаются в пересмотре», — отметил он. В качестве успешного примера Басин привёл опыт Московской области, где применяется кластерный подход к строительству МЖК.
Важнейшие этапы развития и новые задачи
Вице-президент Российского Союза строителей Максим Федорченко в своем выступлении подчеркнул, что принятие Кодекса стало знаковым событием, впервые кодифицировавшим весь процесс строительства – от приобретения прав на земельный участок до постановки построенного объекта на кадастровый учет. Документ не только устранил правовые пробелы, но и сформировал устойчивую систему градостроительной деятельности, ориентированную на долгосрочное развитие.
Говоря о значимых реформах, Максим Федорченко выделил создание системы государственной и негосударственной экспертизы, внедрение экспертного сопровождения, развитие типовой проектной документации и другие важные механизмы. Особое внимание он уделил институту саморегулирования в строительстве, назвав его одним из наиболее инновационных решений. Он подчеркнул, что российская система саморегулирования, существующая более 15 лет, доказала свою эффективность и является уникальной даже по мировым стандартам. По его словам, эволюция Градостроительного кодекса отражает ключевые политические, общественные и экономические процессы, происходившие в стране.
Отдельно докладчик остановился на вопросах территориального развития, отметив, что в рамках единой системы градостроительной документации был введен механизм комплексного развития территорий (КРТ). Этот инструмент прошел этапы апробации и на сегодняшний день является важным элементом градостроительной политики.
Он подчеркнул, что Градостроительный кодекс служит эффективным инструментом реализации Национальных целей по созданию комфортной и безопасной городской среды, а также выполнения Стратегии пространственного развития, направленной на формирование сбалансированной системы расселения и территориальной организации экономики. При этом спикер указал на необходимость оперативного внесения изменений в законодательство, чтобы оно своевременно отвечало на вызовы отрасли.
Среди ключевых предложений по развитию КРТ Максим Федорченко выделил необходимость ускоренного введения в законодательство понятия «мастер-план территории» и регламента его разработки и реализации, а также целесообразность внедрения понятия «проект организации строительства на территории комплексного развития». Кроме того, он отметил важность корректировки статьи 71 Градостроительного кодекса, закрепляющей право оператора КРТ передавать в субаренду земельные участки, полученные на праве аренды.
Он также подчеркнул значимость гарантийных механизмов для защиты прав граждан при реализации проектов КРТ. В частности, он предложил предусмотреть возможность предоставления индивидуального жилья в обмен на расселяемое, а также закрепить за гражданами право выбора нового жилья в других районах или субъектах Российской Федерации.
Максим Федорченко отметил, что строительная отрасль стоит на пороге нового этапа, связанного с трансформацией типов урбанизации и постепенной деурбанизацией. Градостроительный кодекс должен учитывать реализацию масштабных проектов КРТ с малоэтажной застройкой, а также предусматривать специальные полномочия для отдельных субъектов федерации в управлении земельными ресурсами. В этом контексте была отмечена важность дальнейшего развития института саморегулирования, который должен играть ключевую роль в обеспечении качества индивидуального жилищного строительства и формировании системы ответственности подрядчиков.
Достижение в сфере саморегулирования
Президент НОСТРОЙ Антон Глушков осветил вопрос о реализации положений Градкодекса, которые связаны с системой саморегулирования. Он сообщил, что сегодня в стране действуют 230 саморегулируемых организаций (СРО) в области строительства, объединяющих более 102 тысяч юридических лиц. Свыше 98% подрядных организаций являются частными, и в этом плане система саморегулирования является неотъемлемой частью взаимодействия в строительной отрасли.
«Развитие кадрового потенциала также стало одним из ключевых достижений ГрК РФ и системы саморегулирования. В частности, были разработаны профессиональные стандарты и требования для проведения экзаменов по независимой оценке квалификации, а знание Градостроительного кодекса стало обязательным условием для профессиональной деятельности инженеров-строителей», — сказал Антон Глушков.
Президент НОСТРОЙ также перечислил новые сервисы и услуги, появлению которых способствовала система саморегулирования. Среди них — суперсервис по подбору рабочего персонала, каталог импортозамещения, преобразованный в реестр добросовестных производителей строительных материалов, а также лабораторный кластер для подтверждения качества материалов.
Отдельным достижением Антон Глушков назвал финансовую поддержку подрядных организаций – членов СРО. Изначально выдача займов из компенсационных фондов была введена как антикризисная мера в период пандемии, но затем она продлялась и стала практически постоянно. Речь идет о поддержке СРО своих членов — строительных компаний посредством выдачи займов в соответствии с постановлением Правительства РФ № 938.
Важной задачей системы саморегулирования в строительстве по-прежнему остается отбор подрядных организаций для участия в государственных и муниципальных торгах, подчеркнул глава НОСТРОЙ. Несмотря на значительные достижения в регулировании градостроительной деятельности СРО сталкиваются с рядом проблем, которые ограничивают эффективность и потенциал отрасли в целом. Современный строительный рынок требует высокой квалификации участников, а также значительных материальных ресурсов, в том числе и технических. В связи с этим возникает необходимость усовершенствования существующего механизма отбора и контроля строительных организаций.
Предложения НОПРИЗ по совершенствованию законодательства
Анвар Шамузафаров выступил с докладом о предложениях НОПРИЗ по совершенствованию Градостроительного кодекса РФ с увеличением роли ГИП, ГАП и ГИС, уточнением функций застройщиков-заказчиков, состава технической документации, повышением ответственности эксплуатантов и внедрением механизмов для развития всех поселений на территории России. Президент НОПРИЗ рассказал о ключевых этапах внесения изменений в Градостроительный кодекс и эволюции принципов развития градостроительства в России во второй половине ХХ – начале XXI века. Анвар Шамузафаров подчеркнул, что к настоящему моменту население России финансирует покупку жилья на 97,7% и оплату ЖКХ на 90–92% ежегодно в размере от 12 до 14,5 трлн руб. При этом доля частных инвестиций в строительство составляет до 82%.
В 2024 году доля ИЖС в объеме ввода нового жилья составила 57,9% и, согласно имеющимся прогнозам, будет увеличиваться в ближайшие годы. Такая ситуация обусловлена сокращением объема ипотечного кредитования, а также снижением средней площади квартир в МКД до 50 кв. м, в то время как средняя площадь домов ИЖС составляет 135 кв. м, а по данным на январь 2025 года — 143,8 кв. м. Анвар Шамузафаров подчеркнул, что еще в ходе разработки Стратегии развития строительной отрасли до 2030 года с прогнозом до 2035 года НОПРИЗ изначально активно боролся за включение в нее мер, учитывающих актуальные тенденции по увеличению потребительского спроса на ИЖС, поскольку такое жилье гораздо больше отвечает целям и задачам демографической политики, в отличие от МКД, которые в настоящее время не только не соответствуют, но и противоречат идее развития семьи.
Анвар Шамузафаров обратил особое внимание на то, что в настоящее время в российском законодательстве существуют большие пробелы в области обеспечения безопасности и качества профессиональной эксплуатации объектов недвижимости. Более того, при ценообразовании на предпроектной и проектной стадиях в целях удешевления и сокращения сроков строительства не учитываются эксплуатационные затраты, которые потребуются при использовании здания на протяжении 50–70–100 лет. Президент НОПРИЗ подчеркнул, что эффективность жизненного цикла объектов недвижимости зависит не столько от оптимизации затрат на инвестиционно-строительных этапах (изыскания, проектирование, строительство), а от обеспечения при проектировании их длительной, экономичной и безопасной эксплуатации.
Ключевыми вызовами в сфере эксплуатации и управления зданиями, строениями, сооружениями сегодня являются:
– Несовершенство нормативного регулирования процессов эксплуатации, документов по стандартизации. В частности, техническое обследование конструкций зданий, сооружений ошибочно закреплено не за инженерами-конструкторами, а за изыскателями.
– Недостаточное внимание к профессиональной подготовке и квалификации, а также системе оплаты труда специалистов по эксплуатации объектов.
– Отсутствие правовой системы надзора за содержанием и безопасной эксплуатацией зданий и сооружений с массовым пребыванием граждан.
– Непреодолимые системные недостатки регулирования услуг по управлению многоквартирными домами на основе государственного лицензирования.
НОПРИЗ ведет активную работу по данным направлениям.
НОПРИЗ ведет большую работу по восстановлению баланса полномочий и ответственности специалистов градостроительной сферы, а также гармонизации терминологии и положений Гражданского и Градостроительного кодексов РФ в части, касающейся требований и состава технической документации на всем жизненном цикле ОКС и квалификационных требований к специалистам, которые могут ее разрабатывать.
Анвар Шамузафаров озвучил, что НОПРИЗ предлагает ввести в Градостроительный кодекс РФ:
– новую главу, посвященную регулированию деятельности специалистов (введение понятия специалиста с перечнем (заказчик, изыскатель, ГИП, ГАП, ГИС, эксперт, инспектор надзора (контроля), эксплуатант), введение границ ответственности и описания конкретных должностных обязанностей для каждого из них в сопровождении жизненного цикла ОКС, введение квалификационных требований и обязанности состоять в НРС для ответственных лиц;
– полный перечень технической документации объекта капитального строительства в увязке с этапами жизненного цикла (раскрытие и уточнение требований Гражданского кодекса) и требования по обязательной передаче исполнительной документации собственнику при вводе объекта в эксплуатацию;
– обязательное членство в СРО для субподрядчиков, обязательное создание вариантных предпроектных разработок для технически сложных, опасных, уникальных, объектов федерального значения или архитектурно значимых объектов;
– понятие о единой комплексной цифровой платформе (ЕКЦП) для разработки всех видов градостроительной документации, документации по результатам инженерных изысканий и централизованной информационной системе архитектурно-строительной технической документации (ЦИС АСТД);
– расширение способов использования средств компенсационных фондов.
Анвар Шамузафаров особо подчеркнул необходимость обеспечения преемственности в градостроительном регулировании с постепенным введением обязательного саморегулирования эксплуатации объектов в рамках развития существующего института обязательного саморегулирования в строительстве, а также завершения формирования единой системы правового регулирования основных этапов жизненного цикла объектов капитального строительства: изысканий, проектирования, строительства, эксплуатации и сноса объектов.
Для решения вышеуказанных вопросов Градкодекс требует следующих изменений:
– введения в статью 1 понятия «эксплуатация зданий, строений, сооружений» и понятия «договор эксплуатации (управления) зданий, строений, сооружений»;
– описания в статье 6 полномочий Правительства РФ по установлению порядка ведения реестра членов СРО эксплуатации с учетом регионального реестра управляющих;
– описания в статье 7 полномочий субъекта РФ по установлению нормативных требований к эксплуатации и назначению представителей в коллегиальный орган СРО, а также порядка подготовки градостроительной документации для двух и более муниципальных образований;
– введения статьи 47.1 с положением о предмете деятельности, полномочиях и ответственности застройщика и технического заказчика;
– в статьях 47,48 и 52 — исключения возможности выполнения работ без членства в СРО;
– введения в статье 48 обязательных предпроектных проработок для объектов повышенной ответственности и обязательного членства в СРО для разработки проектной и рабочей документации;
– введения в статьях 52 и 55 положений о необязательности подготовки технической документации для малоэтажных объектов и о передаче исполнительной документации, подписанной ответственными специалистами собственнику (эксплуатанту);
– внесения изменений в текст главы 6.1. — вводится новая область деятельности СРО «эксплуатация зданий, строений, сооружений» и вводятся специалисты по организации эксплуатации;
– введения в статьи 55.2 и 55.4 положения о том, что на территории субъекта РФ как правило регистрируется одна СРО по эксплуатации, для получения статуса СРО необходимо наличие 50 членов, КФ возмещения вреда, стандарты СРО, наличие представителя органов власти субъекта в коллегиальном органе, а также КФ обеспечения договорных обязательств;
– установления в статье 55.24 дополнительными частями 5.1 и 5.2 требований к организации эксплуатации отдельных видов зданий, строений, сооружений, в том числе в отношении обязательного членства эксплуатантов в соответствующей СРО, а также по обеспечению необходимого уровня квалификации специалистов, назначаемых ответственными за эксплуатацию;
– в перечень лиц, участвующих в возмещении вреда, в статьях 60 и 60.1 вводятся саморегулируемые организации в сфере эксплуатации;
– внесения сведений в статьи 72 и 73 о полном составе технической документации объекта капитального строительства и о центральной информационной системе архитектурно-строительной технической документации (ЦИС АСТД), созданием, эксплуатацией и модернизацией которой будет заниматься НОПРИЗ;
– введения в статьи 71, 74–76 общих положений о специалистах градостроительной сферы, о принятии специалистами градостроительной сферы ответственности и рисков за надлежащее качество выполняемых работ, об их участии в договорах и сопровождении этапов жизненного цикла объектов;
– описания в статьях 77–82 содержания деятельности ответственных специалистов градостроительной сферы (по организации деятельности заказчиков, инженерных изысканий, проектирования, строительства, строительной экспертизы, надзора и контроля, эксплуатации зданий, строений, сооружений);
– внесения в статьи 83–84 положений о независимой оценке квалификации специалистов и национальных реестрах специалистов градостроительной сферы.
